Stenzt ekki stjórnar­skrána

Frumvarp Þórdísar Kolbrúnar Reykfjörð Gylfadóttur, utanríkisráðherra og varaformanns Sjálfstæðisflokksins, sem kennt er við bókun 35 við EES-samninginn og snýst um það að innleitt regluverk frá Evrópusambandinu í gegnum samninginn gangi framar innlendri löggjöf, stenzt ekki stjórnarskrá lýðveldisins. Deginum ljósara er að svo er ekki þó reynt hafi verið að þyrla upp lögfræðilegu ryki og halda öðru fram.

Verði frumvarp Þórdísar að lögum verður til ný forgangsregla í íslenzkum rétti. Ólíkt þeim forgangsreglum sem þegar eru fyrir hendi hér á landi þegar almenn lagasetning er annars vegar, þar sem yngri lög ganga fyrir þeim sem eldri eru og sértækari lög fyrir almennari, mun nýja reglan miðast við það eitt og aðeins eitt að um sé að ræða innleiðingu á regluverki frá Evrópusambandinu í gegnum EES-samninginn.

Með frumvarpinu stendur til að breyta því fyrirkomulagi sem notazt var við varðandi innleiðingu bókunar 35 þegar EES-samningurinn var lögfestur fyrir rúmum 30 árum síðan sem var ætlað að sjá til þess að málið bryti ekki í bága við stjórnarskrána. Ófáir lögspekingar hafa bent á það að bókunin standist ekki stjórnarskrána þar sem hún kveði á um framsal löggjafarvalds sem sé ekki heimilt samkvæmt henni.

Var ekki mögulegt að ganga lengra

Til að mynda má nefna skrif Markúsar Sigurbjörnssonar, fyrrverandi forseta Hæstaréttar, í afmælisriti EFTA-dómstólsins árið 2014 þar sem hann benti á að einföld ástæða væri fyrir því að bókun 35 hefði verið innleidd með þeim hætti sem raunin varð, með 3. grein laga um Evrópska efnahagssvæðið, þó hvergi væri þar minnst á forgang regluverks. Bókun 35 sem slík bryti einfaldlega í bága við stjórnarskrána.

„Staðreyndin er hins vegar sú að ekki var mögulegt að ganga lengra innan þess ramma sem stjórnarskrá Íslands setur. Stjórnarskráin gerir hvorki ráð fyrir því að takmarka megi fullveldi lýðveldisins með framsali löggjafarvalds til alþjóðastofnana né að landslög, sem byggjast á alþjóðlegum skuldbindingum eins og EES-samningnum, geti eingöngu af þeim sökum öðlast ríkari stöðu en önnur almenn löggjöf,“ segir þannig.

„Með öðrum orðum gerir stjórnarskráin ekki ráð fyrir því að árekstur á milli ákvæða almennra laga verði leystur með öðrum hætti en beitingu viðurkenndra lögskýringarreglna og veitir löggjafanum hvorki vald né svigrúm til þess að veita tilteknum almennum lögum alfarið forgang gagnvart öðrum.“ Ólíkt gildandi forgangsreglum myndi nýja reglan ná til tiltekinna laga en ekki einungis aldurs og eðlis þeirra óháð uppruna..

Telur nú farið gegn stjórnarskránni

Margir aðrir lögspekingar hafa sem fyrr segir lýst sömu eða hliðstæðum sjónarmiðum í gegnum tíðina. Þar á meðal Stefán Már Stefánsson lagaprófessor sem var einn þeirra sem sátu í nefnd lögspekinga sem falið var að leggja mat á það hvort EES-samningurinn stæðist stjórnarskrána áður en hann var lögfestur. Taldi nefndin svo vera en með þeirri leið sem farin var við innleiðingu bókunar 35 við samninginn.

Fyrrgreind nefnd var skipuð af þáverandi utanríkisráðherra, Jóni Baldvini Hannibalssyni, og var skipunin gagnrýnd fyrir það að nefndin hefði verið handvalin af ráðherranum með tilliti til afstöðu nefndarmanna til málsins. Ýmsir aðrir lögspekingar voru á öndverðum meiði líkt og Björn Þ. Guðmundsson, lagaprófessor og sérfræðingur í stjórnsýslurétti, og Guðmundur Alfreðsson, sérfræðingur í þjóðarétti.

Hins vegar hefur Stefán Már lýst því yfir að EES-samningurinn hafi i upphafi verið talinn á mörkum þess að standast stjórnarskrána. Til dæmis í samtali við mbl.is 23. september 2016. Síðan hefði sífellt fleira bætzt við. Hefur hann ítrekað lýst því yfir að framsal valds í gegnum samninginn rúmaðist fyrir vikið ekki lengur innan stjórnarskrárinnar. Sama á við um Björgu Thorarensen, núverandi hæstaréttardómara.

Viðsnúningur með nýjum ráðherra?

Farin hefur verið sama leið hjá stjórnvöldum í dag í tengslum við bókun 35. Vitnað er einungis til handvalinna lögspekinga sem hliðhollir eru málstað Þórdísar og því síðan haldið fram að helztu lögspekingar landsins séu einróma í afstöðu sinni til málsins. Þó langur vegur sé frá því. Síðast heyrðum við slíkt frá þáverandi vinstristjórn vegna Icesave-málsins. Slík framganga er ekki beinlínis til marks um góðan málstað.

Við þetta má bæta að fram kom meðal annars í minnisblaði utanríkisráðuneytisins til utanríkismálanefndar Alþingis árið 2020 að lagabreyting, líkt og frumvarpið kveður á um, væri tæplega möguleg án veigamikillar stjórnarskrárbreytingar. Þórdís varð utanríkisráðherra eftir þingkosningarnar árið eftir sem virðist vera ástæðan fyrir þeim óútskýrða viðsnúningi sem varð í kjölfarið í afstöðu stjórnvalda til málsins.

Versta mögulega staðan sem gæti komið upp næði frumvarpið ekki fram að ganga og málið færi í kjölfarið mögulega fyrir EFTA-dómstólinn er sú að verða yrði við kröfunni um forgang löggjafar frá Evrópusambandinu. Sama og frumvarp Þórdísar felur í sér! Fremur en að fórna stjórnarflokknum á altari þessa máls á kosningavetri er eina vitið að láta reyna á það fyrir dómstólnum í stað þess að gefast upp fyrirfram.

Höfundur er sagnfræðingur og alþjóðastjórnmálafræðingur (MA í alþjóðasamskiptum með áherzlu á Evrópufræði og öryggis- og varnarmál).