Hag­ræðing í ríkis­rekstri: Heil­ræði fyrir nýja ríkis­stjórn

Það er ánægjulegt hve margir hafa brugðist við tilmælum forsætisráðherra um að senda inn hugmyndir að sparnaði í ríkisrekstri sem ríkisstjórnin hlýtur að fara vel yfir og meta, enda eitt af yfirlýstum forgangsverkefnum nýrrar ríkisstjórnar að hagræða, einfalda stjórnsýslu og sameina stofnanir.

Stjórnvöld víða um heim hafa í gegnum tíðina haft trú á að endurskipulagning, svo sem sameining stofnana, skili árangursríkari vinnubrögðum og bættri nýtingu fjármuna. Þessi nálgun var ekki síst áberandi á fyrri hluta 20. aldar. Þegar leið á öldina óx skilningur á því að aðrir þættir skiptu jafnmiklu eða meira máli. Hér er m.a. átt við aðbúnað starfsfólks og kjör þess, aðkomu fólks að ákvörðunum sem snerta eigin störf, vinnustaðamenningu og eðli þeirra verkefna sem það fæst við. Ennþá eimir þó eftir af þeirri trú að breytingar á formlegu fyrirkomulagi stofnana hafi einar og sér jákvæð áhrif á starfsemi þeirra og rekstur.

Þónokkuð hefur verið um sameiningu ríkisstofnana á Íslandi, þar á meðal ráðuneyta. Hin nýja ríkisstjórn vinnur nú að breytingum á skipulagi Stjórnarráðsins og tilfærslu verkefna milli ráðuneyta. Þar sem við vitum að mikilvægt er að læra af reynslunni, er nauðsynlegt að spyrja hvaða lærdóm við getum dregið af sameiningu og annarri uppstokkun innan Stjórnarráðsins á undanförnum árum.

Fyrri skipulagsbreytingar

Talsvert hefur verið um skipulagsbreytingar innan Stjórnarráðsins á síðastliðnum rúmum áratug. Fram að þeim tíma hafði takmörkuð uppstokkun átt sér stað allt frá því að festa skapaðist á skipan þess með lögum árið 1969.

Í byrjun árs 2011 tóku gildi umfangsmiklar breytingar þegar ráðuneytum fækkaði úr tólf í níu og verkefni voru færð saman til að ná sem mestum samlegðaráhrifum. Skv. frumvarpi um nýtt fyrirkomulag (138. löggjafarþing 2009-2010. Þskj. 1258 – 658. mál) var ætlunin með stækkun ráðuneyta að gera þeim betur kleift að takast á við aukin og flókin stjórnsýsluviðfangsefni, tryggja formfestu og skapa meiri möguleika til sérhæfingar. Nýtt velferðarráðuneyti leit þá dagsins ljós með sameiningu heilbrigðisráðuneytisins og félags- og tryggingamálaráðuneytisins en lengi hafði verið rætt um þörfina á samruna þeirra. Nefnt var í frumvarpinu að mörg dæmi væru um óskýra verkaskiptingu á milli ráðuneytanna. Einnig segir (bls. 2): „Sameining ráðuneyta og stofnana auðveldar samþættingu ýmissar þjónustu og kemur í veg fyrir óskýra verkaskiptingu eða tvíverknað eins og dæmi hafa verið um m.a. innan velferðarþjónustunnar.“ Jafnframt er bent á að sameining ráðuneyta og stofnana geti tekið nokkurn tíma til að m.a. fjárhagslegur ávinningur skili sér að fullu. Undirbúningur og framkvæmd breytinganna fékk góða umsögn í skýrslu Ríkisendurskoðunar (Sameining í ríkisrekstri – 5. Velferðarráðuneyti. Febrúar 2011). Nefnt var í skýrslunni að ákvörðunin um nýtt fyrirkomulag hefði verið tekin að vel athuguðu máli, markmið hefðu verið skýr og undirbúningsvinna vönduð. Þó var bent á að óvissa væri um kostnað vegna breytinganna.

Tæpum áratug síðar var ákveðið að fjölga ráðuneytum úr níu í tíu með því að skipta velferðarráðuneytinu upp í tvö ráðuneyti, heilbrigðisráðuneyti og félagsmálaráðuneyti, þ.e. ráðuneyti sem a.m.k. báru svipuð nöfn og þau sem sameinuð voru á sínum tíma. Breytingarnar tóku gildi í upphafi árs 2019. Í tillögu til þingsályktunar (149. löggjafarþing 2018-2019. Þingskjal 155 – 155. mál) segir um forsendur þessara breytinga: „Hefur reynslan sýnt að sameining ráðuneytanna í eitt stórt velferðarráðuneyti leiddi ekki sjálfkrafa til samþættingar í málaflokkunum sem undir ráðuneytin heyra eða að þeir hafi eflst. . . . Er það mat stjórnvalda nú að með því að skipta velferðarráðuneytinu að nýju upp í tvö ráðuneyti megi tryggja markvissari forystu og stjórnsýslu í málaflokkum hvors ráðuneytis . . .“ Í þingsályktuninni er hvorki vísað í niðurstöður greiningar sem undanfara ákvörðunarinnar né hver áætlaður kostnaður verði. Ekki kemur heldur fram hvers vegna ekki hafi tekist að samþætta málaflokka, sem var þó tilefni sameiningarinnar nokkrum árum fyrr, né hvort gengið hafi verið úr skugga um hvort vandamálið mætti leysa innan hins sameinaða ráðuneytis.

Í desember 2021 var lögð fram þingsályktunartillaga um umfangsmiklar breytingar á skipan ráðuneyta innan Stjórnarráðsins (152. löggjafarþing 2021-2022. Þingskjal 169 – 167. mál). Hin nýja skipan hafði þegar verið kynnt þegar endurnýjuð ríkisstjórn hóf störf. Í tillögunni var gert ráð fyrir að ráðuneytum fjölgaði úr tíu í tólf, þau fengju ný heiti og málaflokkar yrðu færðir til. Tilgangi breytinganna var m.a. þannig lýst í þingsályktunartillögunni (bls. 1) : „Forsenda þess að stjórnsýslan sé árangursrík og skilvirk er að skipulag hennar og verkaskipting sé til þess fallin að hún geti sem best tekist á við þær áskoranir sem við er að etja hverju sinni. Endurskipulagning og tilfærsla verkefna milli ráðuneyta getur þannig verið nauðsynlegur liður í því að mæta nýjum áskorunum og takast á við ný eða breytt verkefni í takt við þarfir hvers tíma.“ Einnig segir að nýju fyrirkomulagi sé ekki síst ætlað „að fella ósýnilega múra stofnanamenningar og stuðla að samvinnu, samráði og samhæfingu innan Stjórnarráðsins“ (bls. 2-3). Í þingsályktunartillögunni er nýrri tilhögun lýst, sem og ætluðum ávinningi hennar.

Í skýrslu Ríkisendurskoðunar um framkvæmd breytinganna (Breytingar á stjórnarmálefnum ráðuneyta. Stjórnsýsluúttekt. Desember 2023) segir að viðbótarkostnaður sem leiðir af nýrri tilhögun ráðuneyta gæti numið á kjörtímabilinu 1.770 milljónum króna. Vísað er í svar við fyrirspurn á Alþingi (152. löggjafarþing, þingskjal 368, 130. mál). Í niðurstöðu stofnunarinnar segir einnig (bls. 20): „Aðkoma stjórnenda og starfsfólks ráðuneyta, annarra en forsætisráðuneytis og fjármála- og efnahagsráðuneytis, að undirbúningi ákvörðunar um uppstokkun á stjórnarmálefnum var lítil sem engin. Umræddir stjórnendur voru ekki upplýstir um áformin fyrr en skömmu fyrir eða við undirritun stjórnarsáttmálans 28. nóvember 2021. Umfang breytinganna kom mörgum þeirra á óvart og fyrirvaralaus gildistaka reyndist mikil áskorun. Ljóst er að Stjórnarráðið var ekki nægilega vel undirbúið fyrir svo mikla uppstokkun.“ Til viðbótar er í skýrslunni lýst vanda sem fólst m.a. í álagi á starfsmenn ráðuneyta, óvissu sem skapaðist meðal þeirra og töluverðri starfsmannaveltu í kjölfarið, sérstaklega þar sem breytingar voru umfangsmestar.

Hver er lærdómurinn?

Hvaða ályktanir má draga af þeim dæmum sem lýst er hér að ofan um sameiningu ráðuneyta og aðrar breytingar á skipulagi innan Stjórnarráðsins, m.ö.o. hver er lærdómurinn sem ný ríkisstjórn ætti að nýta sér? Ég nefni hér nokkur atriði sem flest eru augljós sannindi en virðast því miður oft gleymast.

Undirbúningurinn klikkar!

Dæmin hér að ofan virðast benda til að í sumum tilvikum (en þó ekki öllum) hafi undirbúningi að sameiningu eða flutningi málaflokka innan Stjórnarráðsins verið ábótavant og óljóst er hvort áhrif þeirra hafi verið metin, ef undan eru skildar úttektir Ríkisendurskoðunar. Vandaður undirbúningur er augljóslega skilyrði fyrir því að breytingar skili því sem að var stefnt í upphafi og sá kostnaður sem fylgir honum verður aldrei nema brot af þeim kostnaði og áhættu sem óhjákvæmilega fylgir ef hann er ekki til staðar. Slíkur undirbúningur getur komið í veg fyrir mikla sóun á fjármunum og tímabundna röskun á starfseminni.

Við vandaðan undirbúning þarf að taka mið af eftirfarandi:

Tilgangur breytinganna þarf að vera skýr og þá er ekki nægjanlegt að nota almennt orðalag eins og að auka skilvirkni eða hagkvæmni, bæta samhæfingu, gera forystu markvissari o.s.frv. Ef tilgangurinn er til dæmis sparnaður, í hverju felst hann þá nákvæmlega og hvernig verður því fylgt eftir að þessum tilgangi verði náð? Hér þarf að árétta að sýna þarf fram á skýrt samhengi milli vandamálsins (t.d. að tvíverknaður sé milli tveggja ráðuneyta við afgreiðslu tiltekinna mála) og lausnarinnar (að þau ráðuneyti skipti með sér verkum á tilgreindan hátt).

Ekki ætti að ákveða lausnina fyrirfram,svo sem að ákveða að sameina stofnanir án frekari rökstuðnings. Sameining á ekki að vera markmið í sjálfu sér heldur ein hugsanleg leið af fleirum í þeirri viðleitni að tryggja samlegðaráhrif í þjónustu og rekstri. Sameining fámennra stofnana getur leitt til betri starfshátta og hagkvæmni en byggja þarf ákvarðanir á traustum undirbúningi og vandaðri greiningu á áhrifum nýrrar tilhögunar.

Lykillinn að öllum breytingum innan stofnana felst í þátttöku starfsfólks. Ekki ætti að þurfa að tiltaka hversu mikilvæg þátttaka starfsfólks í öllu breytingaferlinu er. Því miður virðist samráðsleysi enn ótrúlega algengt. Hér þarf að undirstrika að samráð er ekki einungis hluti af eðlilegum samskiptareglum heldur forsenda fyrir réttri greiningu á úrlausnarefnum og bestu lausnum. Sérfræðiþekkinguna er ekki að finna utan stofnana, hvað þá utan landsteinanna, heldur í því starfsfólki sem daglega vinnur við framkvæmd hinna lögbundnu verkefna ríkisins.

Heildstæðar fjárhagsáætlanir verða að liggja fyrir og tryggja þarf eftirfylgni. Í skýrslum Ríkisendurskoðunar koma þær ábendingar ítrekað fram að vantað hafi upp á að kostnaðaráætlanir hafi verið fullnægjandi, svo og vönduð eftirfylgni. Í einstaka tilvikum virðast einfaldlega litlar upplýsingar hafa legið fyrir um kostnað við breytingarnar. Ekki þarf að tiltaka að fjárhagsáætlanir vegna breytingaverkefna hljóta að vera nauðsynlegur undanfari ákvörðunar. Með þeim skapast forsendur til að meta hvort verkefnið sé einfaldlega of dýrt eða of mikil óvissa sé um mikilvæga kostnaðarliði til að réttlæta að farið sé af stað með verkefnið. Jafnmikilvægt er síðan að fylgja fjárhagsáætluninni eftir þannig að unnt sé að bregðast við ef stefnir í alþekkta íslenska framúrkeyrslu.

Er einföldun á regluverki samhliða innleiðingu stafrænna lausna leiðin til hagræðingar og betri almannaþjónustu?

Við skoðun á þeirri uppstokkun sem hér hefur verið lýst má spyrja hvort endurskoðun á regluverki sem Stjórnarráðið starfar eftir hafi orðið útundan. Ekki má gleyma að starfsemi ráðuneyta byggist á flóknu regluverki og miklum fjölda reglna er snúa að þeim faglegu málaflokkum sem þau fást við og einnig að því hvernig unnið er í málum, þ.e. að verklagi. Þó að endurskoðun í átt að einfaldara regluverki sé tímafrek, a.m.k. samanborið við uppstokkun á starfseiningum, getur einföldun skilað til lengri tíma aukinni hagkvæmni, betri þjónustu og viðráðanlegri verkefnum fyrir starfsfólk. Reglulega ætti að fara fram mat á því hvort reglur sé virkar, hvernig þeim sé fylgt, hver sé áætlaður kostnaður við framkvæmd þeirra og síðan, en alls ekki síst, hvort gildi þeirra sé það sama og þegar þær voru upphaflega settar. Vinna við einföldun á regluverki er samofin nýtingu rafrænna lausna fyrir almenning en að þeim hefur verið unnið á undanförnum árum. Stundum hefur sameining stofnana orðið sjálfkrafa afleiðing þeirrar vinnu.

Kallar ný skipting málaflokka ætíð á endurskipulagningu Stjórnarráðsins?

Tilgangur uppstokkunar á ráðuneytum, sem nefndur er í opinberum gögnum, virðist almennt fjölþættur, ekki einungis sparnaður eða aukin hagkvæmni. Algengt er að nefna að tilfærsla málaflokka leiði af áherslum nýrrar ríkisstjórnar. Ekki er hins vegar sjálfgefið að uppstokkun á málaflokkum kalli á umfangsmikla og kostnaðarsama endurskipulagningu Stjórnarráðsins.Nú er fyrirkomulagið þannig aðhver ráðherra stýrir einu ráðuneyti. Í sumum nágrannalandanna er þessu öðruvísi farið. Þar er ekki fullt samræmi milli fjölda ráðuneyta og ráðherra þrátt fyrir að svonefnd ráðherrastjórnsýsla ríki að mestu. Sem dæmi eru í Finnlandi 12 ráðuneyti og hafa litlar breytingar orðið á fjölda þeirra í áratugi. Ráðherrar eru hins vegar 19. Innan hvers ráðuneytis eru frá einum ráðherra upp í þrjá þar sem hver og einn er með einn málaflokk eða fleiri. Þeim er skipt með formlegum hætti við upphaf starfa nýrrar ríkisstjórnar. Völd og ábyrgð þessara ráðherra er sú sama en bundin við þann málaflokk eða málaflokka sem þeir stýra. Þannig er ekki um mismunandi valdastöðu ráðherra að ræða eins og t.d. í Bretlandi. Með fyrirkomulagi af þessu tagi (sem væntanlega myndi kalla á lagabreytingar) þarf ný ríkisstjórn ekki að stokka upp skipulag og rekstur Stjórnarráðsins til að framfylgja áherslumálum sínum með tilheyrandi kostnaði og óvissu um áhrif á starfsemi.

Í yfirstandandi hagræðingarstarfi er nauðsynlegt að ríkisstjórnin sýni gott fordæmi og þá ekki eingöngu með því að leita leiða til sparnaðar í daglegum rekstri ráðuneytanna heldur einnig með því að nýta sér lærdóm af fyrri uppstokkun á Stjórnarráðinu sem lýst er hér að ofan. Með því má auka líkur á að vel takist til með breytingarnar sem framundan eru og um leið koma í veg fyrir óhóflegan kostnað sem skortur á undirbúningi getur fylgt.

Höfundur er prófessor emeritus í opinberri stjórnsýslu og stefnumótun.