Semjum við Trump: Breytt heims­mynd sem tæki­færi, ekki ógn

Örar breytingar í alþjóðamálum undanfarið hafa breytt öryggisumhverfi Íslands í öllum grundvallaratriðum. Handtaka Bandaríkjanna á Nicolás Maduro, forseta Venesúela, um síðustu helgi, og vaxandi áhugi Washington á Grænlandi eru einungis nýjustu dæmin um að hinir sterku fara sínu fram; að þjóðir eiga ekki vini – bara hagsmuni.

Þessi þróun kallar á að ráðamenn á Íslandi horfist tafarlaust í augu við stöðu þjóðarinnar. Spurningin er einföld: Ætti Ísland að leitast nú þegar eftir samningum við Bandaríkin um aukin umsvif heimsveldisins í öryggis- og varnarmálum – á forsendum Íslands – fremur en að við bíðum á milli vonar og ótta eftir því sem verða vill?

Alþjóðalög og valdbeiting

Einhliða aðgerðir Bandaríkjanna gegn Venesúela hafa kallað fram áleitnar spurningar gildi þjóðaréttar í nútímanum. Handtaka þjóðhöfðingja án samþykkis heimalands hans gengur gegn banni við beitingu vopnavalds samkvæmt 4. mgr. 2. gr. stofnsamnings Sameinuðu þjóðanna og reglum um friðhelgi þjóðhöfðingja. Þá brýtur árásarstríð Rússlands á Úkraínu ákvæði sömu greinar.

Þegar stórveldi víkja frá hefðbundnum reglum um fullveldi og afskiptaleysi (e. non-intervention principle) hefur það bein áhrif á mat smáríkja á eigin öryggi. Evrópuríki hafa sýnt algjört getuleysi til þess að bregðast við árásarstríði Rússlands á Úkraínu og sannar það – ef nokkuð – að öryggiskerfi byggð á fyrirfram mótuðum reglum eru ekki lengur sjálfgefin.

Samhliða þessu hefur áhugi Bandaríkjanna á Grænlandi þróast úr óljósum yfirlýsingum í kerfisbundna stefnu um aukna viðveru. Sem dæmi má nefna að Donald Trump, Bandaríkjaforseti, sagði fréttamönnum að tala við sig „eftir 20 daga“ þegar hann var spurður út í afstöðu sína til landvinninga á Grænlandi. Það eru svo sem ekki ný tíðindi að Norður-Atlantshafið er (aftur!) orðið vettvangur harðnandi samkeppni stórvelda. Slíkt umhverfi kallar á að smáríki á borð við Ísland reyni af alefni að tryggja hagsmuni sína og fullveldi, s.s. með formlegum samningum.

Staða Íslands: Varnarsamningur og NATO

Ísland byggir varnir sínar á varnarsamningnum við Bandaríkin frá 1951 og aðild að Atlantshafssamningnum. Þjóðaröryggi Íslands er því nátengt virkni 5. gr. Atlantshafssamningsins um gagnkvæma vörn aðildarríkja.

Hins vegar er eðlismunur á almennri vernd NATO og tvíhliða samningi okkar við Bandaríkin um viðveru herliðs og notkun þeirra á íslenskum innviðum. Ef auka á umsvif Bandaríkjanna hér á landi verður það því að byggjast á uppfærðum, skriflegum samningum sem samræmast íslenskri stjórnarskrá og alþjóðlegum skuldbindingum ríkjanna. Slíkir samningar þurfa að taka afstöðu til þess hvort þeir séu tvíhliða eða fjölhliða – en sú ákvörðun hefur úrslitaáhrif á jafnvægið milli fullveldis þjóðarinnar og öryggis.

Kostir formlegs samnings

Helsti kostur þess að leitast nú við að semja við Bandaríkin væri að umbreyta óvissu í vissu – að leitast við að fá skýran ramma um t.a.m. umfang þeirra heimilda sem Bandaríkjunum væri veitt til ráðstöfunar og nýtingar innviða Íslands, hvaða innviði um væri að ræða, í hvaða tilgangi mætti nota þá og hver hefðbundin varnarverkefni þeirra væru á íslensku yfirráðasvæði.

Í þessu samhengi mætti t.d. kveða skýrt á um það, að blátt bann væri lagt við notkun íslensks yfirráðasvæðis eða íslenskra innviða til árásaraðgerða hvers konar. Þá þyrfti samningur einnig að kveða skýrt á um lögsögu vegna mögulegra brota á samningnum og hvernig hætta bæri skaðabótaábyrgð. Þá þyrfti að kveða skýrt á um samráð aðila og hvernig taka bæri á uppsögn samnings, kæmi til forsendubrests. Með þessu mætti stuðla að auknu réttaröryggi, þar sem réttindi og skyldur væru skýrt afmarkaðar m.t.t. þjóðarréttar, s.s. hvað varðar mannréttindi og umhverfisvernd.

Áhættan við aukin umsvif

Að leita nýs samnings við Bandaríkin um öryggis- og varnarmál gæti auk tækifæra falið í sér ákveðnar hættur. Þannig gæti Ísland dregist með beinum eða óbeinum hætti inn í aðgerðir sem brytu í bága við þjóðarétt. Hvað það varðar ber að horfa til þess að í alþjóðarétti gildir reglan um ríkisábyrgð (e. state responsibility). Þannig getur ríki borið ábyrgð á aðgerðum annars ríkis, ef það lætur í té landsvæði sitt til nota fyrir ólögmætar aðgerðir. Þannig mætti nefna að ef árás, sambærileg þeirri sem Bandaríkin gerðu á Venesúela um nýliðna helgi, væri gerð frá íslensku yfirráðasvæði, gæti Ísland talist samábyrgt. Mikilvægi þess að vel væri vandað til samningsgerðarinnar og að samningurinn væri skýr, skiptir því sköpum, en núverandi varnarsamningur uppfyllir hvergi þau skilyrði.

Sem dæmi um þau skilyrði sem Íslandi ætti að setja fyrir samningum, má nefna:

•     Efnislegar takmarkanir, þ.e. ákvæði sem banna notkun íslensks landsvæðis til árásarstríðs eða aðgerða sem brjóta gegn mannúðarlögum.

•     Tryggja þyrfti virkt samráð með skýrri málsmeðferð þar sem íslensk stjórnvöld áskilja sér rétt til að synja tilteknum aðgerðum.

•     Tilgreina þyrfti með tæmandi hætti hvaða reglur skuli gilda um umhverfis- og skaðabótaábyrgð, þar á meðal viðbrögð við mengunarslysum og bótaskyldu.

Auk þess sem að framan er getið, væri jafnframt skynsamlegt fyrir Íslandi að reyna að tengja nýjan samning við fjölþjóðlegt samstarf landsins í gegnum NATO eða Norðurlöndin, frekar en að treysta eingöngu á tvíhliða samband okkar við stórveldi. Með því mætti draga að einhverju leyti úr þeirri ósamhverfu sem ella væri samfara ójafnvæginu í valdahlutföllum þjóðanna, á sama tíma og tryggt væri að öryggismál á norðurslóðum væru byggðt á reglum en ekki geðþótta valdhafa hverju sinni.

Samantekið má segja að alþjóðakerfið sem mótaðist eftir Seinni heimsstyrjöld – byggt á reglum Sameinuðu þjóðanna, NATO og síðar Evrópusambandsins – er að líða undir lok. Ef Ísland ætlar að bíða eftir því sem verða vill, verðum við að endingu áhorfendur að eigin örlögum. Í augnablikinu höfum við hins vegar val. Við getum tekið þátt í að móta eigin framtíð með skýrum samningum sem vernda bæði öryggi okkar og fullveldi – eða beðið þar til aðrir ákveða það fyrir okkur.

Höfundur er hæstaréttarlögmaður.