Áhrifa­mat; Hvað aðild myndi þýða fyrir hinn al­menna Ís­lending

Höfundar þessarar greinar hafa búið í Brussel um árabil og sinnt þar hagsmunagæslu fyrir ýmsa aðila í virðiskeðju endurnýjanlegrar orku og sjálfbærs eldsneytis. Þegar löggjöf er sett fram af framkvæmdastjórn ESB, tíðkast það gjarnan að framkvæma svokallað áhrifamat sem jafnan fylgir löggjöfinni í gegnum ferlið, til að upplýsa stefnumótendur. Það hvarflaði að okkur, að í ljósi komandi þjóðaratkvæðagreiðslu um áframhaldandi viðræður um aðild Íslands að ESB, mætti beita sömu aðferð til að auka vitund meðal kjósenda um áhrif aðildar á hinn almenna Íslending, m.t.t. fjármála, landbúnað og matvæli, sjávarútvegs, öryggis og orku. Þá bendum við á þætti sem mikilvægt er að skilgreina í aðdraganda samningaviðræðna við ESB.

Kannanir, snemma árs 2026, sýna að landið skiptist jafnt hvað varðar útkomu þjóðaratkvæðagreiðslunnar: 42% fylgjandi, 42% á móti, 16% óákveðin. Þetta mat er skrifað fyrir þá óákveðnu sem ráða munu úrslitum um niðurstöðuna.

1. Fjármál

Landsframleiðsla á mann á Íslandi er um það bil 91.000 dollarar sem eða sú fimmta hæsta á heimsvísu. Samkvæmt þeim mælikvarða er Ísland meðal farsælustu smáhagkerfa heims. En á bak við þessar tölur má finna viðvarandi framfærsluvanda sem á rætur í eðli gjaldmiðilsins sjálfs.

Að baki krónunnar er íbúafjöldi sambærilegur smábæjum í nágrannaríkjum okkar. Hún er sveiflukennd, óseljanleg og í raun illmeðfærileg í viðskiptum utan Íslands. Seðlabankinn endaði árið 2024 með stýrivexti upp á 8,50%, og verðbólga var enn um 4% snemma árs 2025, vel yfir 2,5% markmiðinu. Fyrir vikið bera íslensk heimili húsnæðislánakostnað sem skandinavískum nágrönnum þeirra þætti ótrúlegur.

ESB-aðild myndi, með tímanum fela í sér upptöku evru. 140. grein Sáttmálans um starfshætti ESB kveður skýrt á um það. Fyrir meðalheimilið hefði upptaka evru óneitanlega miklar afleiðingar. Stýrivextir Seðlabanka Evrópu hafa verið kerfislega lægri en á Íslandi mestan hluta síðustu fimmtán ára. Lækkun um 200 til 300 punkta á dæmigert íslenskt húsnæðislán myndi þýða sparnað upp á mörg hundruð þúsund krónur á ári. Skv. nýlegri rannsókn gæti upptaka evru aukið millilandaverslun Íslands um allt að 60%, einfaldlega með því að fjarlægja álögur sem krónan felur í millilandaviðskiptum, t.a.m. skiptigengiskostnaður og áhættu af gengisbreytingum.

En geta krónunnar til að falla í verði hefur sögulega þjónað sem höggdeyfir fyrir hagkerfið, t.a.m. við bankahrunið og alþjóðelga fjármáakrísu árið 2008. Útflutningur varð ódýrari, ferðaþjónusta jókst og Ísland náði sér hraðar en nokkur evruríki sem voru læst inni í gjaldmiðli sem þau gátu ekki aðlagað. Seðlabanki Evrópu setur vexti fyrir 350 milljónir manna, og hagsveifla Íslands mun ekki alltaf fara saman við sveiflur í Þýskalandi eða Frakklandi. Á móti því vegur að OECD hefur ítrekað komist að því að íslensk peninga- og ríkisfjármálastefna hafi verið hagsveifluaukandi (e. pro-cyclical), og þannig magnað upp bólur og dýpkað kreppur fremur en að jafna þær. Krónan sem öryggiskerfi fyrir hinn almenna Íslending getur því talist tvíeggjað sverð.

Við samningaviðræður um ESB aðild er mikilvægt að huga að því skiptigengi sem sett verður þegar skipta á úr krónu í evru. Þegar krónan verður lögð af verða öll húsnæðislán, lífeyrisinneignir og sparnaðarreikningar færð yfir í evrur á einu gengi sem ráð ESB ákveður samkvæmt 140(3). grein Sáttmálans um starfshætti ESB. Ísland mun hafa sitthvað um það að segja en ekki neitunarvald. Gengið sem verður fyrir valinu mun ákvarða óafturkræfa eignatilfærslu á milli sparifjáreigenda og lántaka, sem gæti numið milljörðum. Samninganefnd Íslands þarf að taka á þessu með afgerandi hætti.

2. Landbúnaður og matvæli

Landbúnaður leggur til um það bil 3,9% af landsframleiðslu og mætir u.þ.b. helmingi fæðuþarfar Íslands. Geirinn byggir á sauðfjár- og nautgriparækt, auk ylræktar í gróðurhúsum sem nýtir jarðvarma til að rækta tómata og gúrkur á breiddargráðum þar sem þær eiga ekki möguleika til að vaxa. Matvælastefna stjórnvalda sem samþykkt var árið 2023 miðar að aukinni innlendri sjálfbærni til ársins 2040.

Sú vernd sem hvílir yfir íslenskum landbúnaði kæmi ekki til með að vera leyfð ef Ísland gengur í ESB. Innflutningstollar á samkeppnisvörum í landbúnaði eru háir. Innlendir styrkir eru skipulagðir í gegnum tíu ára samninga á vegum ríkisins og heilbrigðisreglur eru frábrugðnar stöðlum ESB. Niðurstaðan er sú að matvælaverð á Íslandi er töluvert hærra en annarstaðar í Evrópu, jafnvel þó borið sé saman við Noreg og Danmörku. Hver ferð í Bónus eða Krónuna felur í sér aukagjald fyrir þau forréttindi að fá innlenda framleiðslu.

ESB-aðild myndi krefjast samræmingar við sameiginlega landbúnaðarstefnu ESB (CAP), þar á meðal beinar niðurgreiðslur, byggðaþróunaráætlanir og reglugerðarinnviði innri markaðarins fyrir matvæli. Neytendaverð myndi lækka, sérstaklega á mjólkurvörum, kornvörum og innfluttum unnum matvælum. Íslenskir bændur myndu öðlast rétt á CAP-fjármunum; CAP-fjárhagsáætlunin fyrir 2023 til 2027 telur um 380 milljarða evra, og jafnvel hóflegur hlutur sem rynni til færri en 4.000 búa gæti skipt verulegu máli.

Áhættan liggur innflutningsmegin. CAP-samþætting myndi gera það ódýrara að flytja inn en að framleiða innanlands, sérstaklega hvað varðar nautakjöt og mjólkurvörur þar sem íslenskur einingarkostnaður er kerfislega hár. Landbúnaðarsamfélög í dreifbýli,þar sem byggð er háð tilteknum atvinnuvegum, myndu mæta samkeppni frá framleiðendum á meginlandinu sem starfa á mælikvarða sem Ísland getur ekki jafnað. Menningarlegt vægi íslensks landbúnaðar er meira en framlag hans til landsframleiðslu og mun hann aðlagast á þeim forsendum.

Niðurstaðan er óumdeilanlega sú að matvörureikningur meðalheimilisins myndi lækka. Það skiptir máli á einum dýrasta matvælamarkaði Evrópu. Stýra verður umskiptunum í gegnum samningsbundin aðlögunartímabil og markvissa notkun á CAP-byggðaþróunarsjóðum. Þetta er framkvæmanlegt en það gerist ekki sjálfkrafa – það er mikilvægt að aðlögun í CAP fari fram með ígrunduðum hætti og að það sé rætt frá fyrstu stigum samningaviðræðna.

3. Sjávarútvegur

Það er ekki hægt að ræða um ESB aðild án þess að tala um sjávarútveg. Sjávarútvegur stendur fyrir um það bil 40% af vöruútflutningstekjum, yfir 12% af landsframleiðslu og allt að fimmtungi af heildaratvinnu. Ísland er næststærsta fiskveiðiþjóðin í Norðaustur-Atlantshafi.

Lagaramminn um fiskveiðistjórnun hjá ESB er ótvíræður. Sameiginlega fiskveiðistefnan (CFP) er á forræði ESB sambandsins samkvæmt 3(1)(d). grein sáttmálans um starfshætti ESB. Við aðild myndi Ísland færa vald yfir verndun, kvótaákvörðun og aðgangi flota til stofnana ESB. Regla hlutfallslegs stöðugleika í reglugerð 1380/2013, 16(1). grein, úthlutar kvóta milli aðildarríkja á grundvelli sögulegrar veiðireynslu. Engin varanleg undanþága frá CFP hefur nokkurn tíma verið veitt nokkru aðildarríki.

Írland, sem gekk í ESB árið 1973, er nærtækasta fordæmið fyrir okkur. Atlantshafshafið í kringum eyjuna varð hluti af sameiginlega fiskveiðisvæðinu. Írland hélt einkaaðgangi innan sex sjómílna, og að mestu innan tólf, en dýpri miðin fyrir utan voru opnuð flota annarra aðildarríkja undir stjórn CFP-kvóta. Hlutfallslegur stöðugleiki læsti inni úthlutun sem endurspeglaði getu írska flotans snemma á áttunda áratugnum, en ekki framleiðni írskra miða. Fimmtíu árum síðar eru írsk samtök í sjávarútvegi enn að mótmæla þessari úthlutun.

Sjávarútvegur var um það bil 1% af landsframleiðslu Írlands við inngöngu. Hann er yfir 12% hjá Íslandi. Það sem hefur verið viðvarandi svæðisbundið áhyggjuefni í Galway og Killybegs myndi, á íslenskum mælikvarða, þýða þjóðhagslega umbreytingu. Formúlan sem samið er um við inngöngu mun skilgreina hver veiðir íslenskan fisk í áratugi og reynslan frá Írlandi segir að ákvörðun um hana mun skipta öllu máli um framhaldið.

Eignarhald á kvóta og samkeppnislög ESB

Umræða um ESB aðild m.t.t. sjávarútvegs hefur fyrst og fremst snúist um aðgengi erlendra skipa að íslenskum miðum. Það er önnur, minna sýnileg ógn við núverandi skipulag íslensks sjávarútvegs sem varðar samkeppnislög ESB annarsvegar og frjálsa fjármagnsflutninga hinsvegar frekar en sameiginlega fiskveiðistefnu.

Aflahlutdeildarkerfi Íslands sem komið var á á níunda áratugnum úthlutar varanlegum aflahlutdeildum, byggðum á sögulegri veiðireynslu, sem hægt er að eiga viðskipti með. Á þremur áratugum hefur samþjöppun kvóta fært veiðiréttindi á hendur fárra fjölskyldna og fyrirtækja. Kerfið er umdeilt hérlendis enda þar sem stjórnarskrá Íslands segir að auðlindir hafsins séu sameign þjóðarinnar. Þá hefur Mannréttindanefnd Sameinuðu þjóðanna úrskurðað að kvótaúthlutunarkerfið bryti gegn jafnræðisreglu alþjóðasamningsins um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi.

49. grein (Staðfesturéttur) og 63. Grein (Frjálsir fjármagnsflutningar) sáttmálans um starfshætti ESB krefjast þess í grundvallaratriðum að Ísland leyfi fyrirtækjum og fjárfestingarsjóðum innan ESB að eignast íslenskan kvóta með því að kaupa fyrirtækin sem eiga kvóta. Eins og er er eignarhald aðila utan Íslands í sjávarútvegsfyrirtækjum takmarkað við 25% af hlutafé. Þessar takmarkanir þyrfti að endursemja um eða afnema. Tilhugsunin um að dönsk, spænsk eða hollensk fyrirtæki gætu löglega öðlast rétt til að nýta íslenskan fisk með kaupum á kvótahafa-fyrirtækjum myndi ekki mælast vel fyrir meðal íslendinga.

Í öðru lagi er úthlutun kvóta með varanlegum hætti til núverandi handhafa, á kostnað nýrra aðila (þar á meðal aðila frá öðrum aðildarríkjum sem hefðu staðfesturétt á Íslandi), hugsanlega ósamrýmanleg ríkisstyrkjareglum og samkeppnislögum ESB. Núverandi kvótahafar hafa alla hagsmuni af því að bæla þessa umræðu niður, því núverandi kerfi þjónar þeim fullkomlega: þeir stjórna varanlegum auðlindagrunni sem utanaðkomandi geta ekki keypt. ESB-aðild ógnar þeirri stjórn ekki með erlendum bátum á íslenskum miðum heldur með erlendu fjármagni í íslenskum stjórnarherbergjum.

Pólitísk gangverk hér eru athyglisverð. Kvótahafar og almennir Íslendingar sem andæfa samþjöppun kvóta eru báðir andvígir ESB, en af gagnstæðum ástæðum. Fylkingin með aðild hefur ekki enn fært þau rök að samkeppnislög ESB gætu verið eina utanaðkomandi aflið sem fært er um að brjóta upp fákeppni sem flestir Íslendingar hafa óbeit á. Þau rök munu endurskilgreina sjávarútvegsumræðuna á þann hátt að frekar sé sé talað um hovrt Íslendingar kjósi fámennisstjórn yfir auðlindum sínum eða fjölbreytt, dreift eignarhald.

Tafla 1: Sviðsmyndir í samningaviðræðum um sjávarútveg

Ef þjóðaratkvæðagreiðslan skilar umboði til að semja, verður að opna sjávarútvegskaflann í byrjun ferlisins, ekki í lokin. Viðræðurnar 2010 til 2013 mistókust vegna þess að erfiðustu spurningunum var frestað þar til þær urðu ósvaranlegar. Samninganefnd Íslands þarf að taka á ekki aðeins aðgangi flota heldur einnig eignarhaldi á kvóta og samræmi við samkeppnislög strax í upphafi. ESB þarf að ákveða hvort það vilji Ísland nógu mikið til að bjóða sérsniðið fyrirkomulag.

4. Landamæri og varnarmál

Ísland tekur þegar þátt í Schengen og tengist Dyflinnarreglugerðinni. Ríkisborgarar ESB búa og starfa frjálst í landinu í gegnum EES. Full aðild myndi formfesta fyrirkomulag sem þegar er til staðar í reynd. Miðað við spennu á vinnumarkaði (atvinnuleysi um 3,5%, margar greinar skortir vinnuafl), myndi hvers kyns hófleg aukning á fólksflutningum frekar fylla lausar stöður en ryðja starfsmönnum úr vegi.

Varnarmál skipta nú meira máli en áður. Ísland hefur engan her. Varnir þess hvíla á NATO og tvíhliða samningi við Bandaríkin sem hafa lagt tolla á íslenskar vörur, stungið upp á því í gegnum sendiherraefni sitt að Ísland yrði „52. ríki Bandaríkjanna“ og gert opinberar tilraunir til að eignast Grænland. Forsætisráðherra Grænlands sjálfs hefur hvatt borgara til að búa sig undir möguleika á bandarískri innrás. Umsvif rússneska flotans í Norður-Atlantshafi halda áfram að aukast.

ESB er ekki hernaðarbandalag og aðild myndi ekki koma í stað NATO. En hún myndi veita viðbótarramma. Gagnkvæma aðstoðarákvæðið í 42(7). grein sáttmálans um starfshætti ESB setur bindandi skyldu um hjálp og aðstoð ef aðildarríki verður fyrir vopnaðri árás. Sameiginleg utanríkis- og öryggismálastefna, PESCO, og Evrópski varnarsjóðurinn bjóða upp á sameiginlega valkosti sem ekkert tvíhliða samband getur endurtekið. Fyrir land með 400.000 íbúa sem staðsett er fyrir miðju GIUK-hliðsins, gefur augaleið að ESB aðild og geta til að svara utanaðkomandi ógn sem hluti af 450 milljóna manna samfélagi myndi styrkja stöðu Íslands verulega.

Fyrir fimm árum var hægt að færa rök fyrir því að NATO veitti fullnægjandi öryggistryggingar og að ESB-aðild bætti engu stefnumótandi gildi við. Þau rök eru nú mun erfiðari í framsetningu. Öryggisrökin mega nú teljast með þeim öflugustu fyrir aðild.

5. Orka

Sú viðtekna skoðun ríkir að sjávarútvegur sé úrslitamálið í ESB-umræðu Íslands. Innan tólf mánaða frá jákvæðri niðurstöðu komandi atkvæðugreiðslu teljum við að orka muni hafa tekið fram úr því hvað varðar mikilvægi fyrir hagsmuni Íslands.

Ísland framleiðir nánast 100% raforku sinnar úr endurnýjanlegum orkugjöfum: um 70% vatnsafl og 30% jarðvarmi. Landsvirkjun framleiðir u.þ.b. 71% allrar raforku og selur bróðurpartinn til orkufreks iðnaðar í gegnum langtímaorkusölusamninga (PPA) á verði undir heildsöluverði í Evrópu. Orkufrekur iðnaður fer með um 80% af heildarraforkuframleiðslu. Þessir samningar eru undirstaðan í iðnaðarstefnu Íslands. Þeir eru ástæðan fyrir því að Alcoa rekur 346.000 tonna álver nálægt Reyðarfirði og að gagnaver kjósa að vera á Íslandi en eitt slíkt fyrirtæki greindi nýlega frá 84% kostnaðarsparnaði miðað við sambærilega aðstöðu í Bretlandi.

Gagnaverageirinn stendur nú fyrir yfir 5% af landsframleiðslu Íslands og vex hraðar en nokkur annar hluti hagkerfisins. Eftirspurn eftir gervigreindar-innviðum frá evrópskum fyrirtækjum sem leita að kolefnishlutlausri tölvuvinnslu flýtir fyrir uppbyggingunni. Samkvæmt áætlunum stjórnvalda gæti árangursrík innleiðing gervigreindar bætt á milli 1,4 milljörðum USD og 11,8 milljörðum USD við hagkerfi Íslands til ársins 2029. Geirinn hefur færst frá rafmyntagreftri yfir í verðmætari gervigreindarverkefni. Markaður gagnavera á Íslandi er áætlaður 812 milljónir USD árið 2030.

Þetta fyrirkomulag er kerfislega ósamrýmanlegt innri markaðsreglum ESB um orku. Þriðji orkupakkinn (tilskipun 2009/72/EB) og hreinorkupakkinn (reglugerð 2019/943) krefjast aðskilnaðar framleiðslu frá flutningi, jafnaðarstjórnunar á flutningskerfi fyrir þriðja aðila og markaðsbundinnar verðlagningar. Orkusamningar Landsvirkjunar til iðnaðar undir markaðsverði gætu verið flokkaðir sem bannaðir ríkisstyrkir samkvæmt 107. grein sáttmálans um stjórnarhætti ESB.

Vegna þess að raforkukerfið er einangrað frá meginlandinu, staðfesti Evrópusambandið árið 2019 að þriðji orkupakkinn „hafi engin áhrif á full yfirráð íslenskra stjórnvalda yfir orkuauðlindum Íslands“. Full ESB-aðild myndi afnema þá vörn. Ísland yrði háð öllu reglugerðarverki orkumála, og lagagrundvöllur núverandi orkukaupasamningalíkans myndi hverfa.

Það er önnur vídd sem hefur ekki hlotið næga athygli í samhengi mögulegra aðildarviðræðna. 100% endurnýjanlegt raforkukerfi Íslands hefur hingað til varið íslenska neytendur og iðnað fyrir sveiflum á jarðefnaeldsneytisverði sem hafa reynst íbúum ESB torveld. Heildsöluverð á raforku í ESB var að meðaltali um 90 USD/MWh á fyrri hluta árs 2025, um 30% hærra en á sama tímabili 2024, að mestu drifið áfram af háu jarðgasverði. Verðtoppar yfir 150 EUR/MWh áttu sér stað í 9,3% klukkustunda árið 2025. Vöktunarskýrsla ACER komst að því að heildsöluverð í ESB sé áfram hærra og sveiflukenndara en fyrir kreppu.

Innri markaðsreglur ESB, ef þær yrðu settar á Íslandi með fullri aðild og hugsanlegri samtengingu, myndu útsetja íslenskt raforkuverð fyrir þessum sveiflum í fyrsta sinn. Jafnvel án sæstrengs til meginlandsins gætu reglur um markaðstengingar og aðgang þriðja aðila dregið íslenskt heildsöluverð í átt að evrópsku stigi. Íslensk raforka kostar nú u.þ.b. 0,066 USD á kWh fyrir iðnaðarnotendur. Evrópskt heildsöluverð hefur verið á bilinu 35 til 90 EUR/MWh á síðustu ársfjórðungum. Bilið á milli þessara talna er samkeppnisforskotið sem ál- og gagnaveraiðnaður Íslands byggir á.

Jafnvel þótt íslenskt verð yrði áfram nokkuð lægra en meðaltal Evrópu, myndi innleiðing markaðsbundinna verðlagningarkerfa útsetja landið fyrir verðsveiflum tengdum olíu og gasi sem það hefur að mestu verið varið fyrir. Alþjóðaorkustofnunin (IEA) hefur fjallað um hvernig verð á evrópskum gasmarkaði smitast beint inn í raforkuverð. Lokað, ríkisrekið raforkukerfi Íslands forðast þetta alfarið en ESB-aðild myndi binda enda á þá einangrun.

Ekkert ríki sem sótt hefur um aðild að ESB hefur nokkurn tíma verið með orkukerfi eins og Ísland. Ef Ísland kýs að hefja viðræður að nýju verður að opna orkukaflann samhliða sjávarútvegi frá fyrsta degi.

Niðurstaða

Í gegnum EES hefur Ísland þegar tekið upp yfir 10.000 gerðir ESB í sitt eigið regluverk. Það samþykkir frjálsa flutninga fólks, vöru, þjónustu og fjármagns. Það greiðir í þróunarsjóði ESB. Í hagnýtum skilningi er Ísland meðlimur í Evrópusambandinu á öllum sviðum nema þeim sem skipta mestu máli í innanlandsumræðunni: landbúnaði, sjávarútvegi, orku og peningamálastefnu.

Heildarniðurstaða þessa mats bendir til þess að full aðild myndi skila hreinum ávinningi fyrir meðal-Íslendinginn, drifin fyrst og fremst áfram af peningalegum stöðugleika og auknu sameiginlegu öryggi. Sú niðurstaða hvílir á mikilvægri forsendu: að aðildarviðræður skili framkvæmanlegu fyrirkomulagi varðandi bæði sjávarútveg og orku. Ef þær gera það ekki, hrynur pólitíski grundvöllur alls ferlisins.

Tvö mál sem greind eru í þessu mati hafa fengið nánast enga opinbera athygli og munu, að okkar mati, koma til með að drottna yfir viðræðunum þegar þær hefjast. Hið fyrra er fullveldi í orkumálum: ósamrýmanleiki hins ríkisstýrða orkusölusamningakerfis Íslands og markaðsreglna ESB. Hið síðara er eignarhald á kvóta: víxlverkun samþjappaðs kvótakerfis Íslands og samkeppnislaga og fjármagnsflutningsreglna ESB, sem ógnar núverandi eignarhaldsgerð sjávarútvegsins.

Fyrir óákveðna kjósendur sem munu útkljá málið 29. ágúst, er valið ekki á milli fullveldis og undirgefni. Það er á milli tveggja tegunda af áhættu. Staða EES var byggð fyrir heim stöðugra tengsla yfir Atlantshafið og fyrirsjáanlegra viðskiptaramma. Sá heimur hefur orðið óstöðugri og ófyrirsjáanlegri með hverju árinu sem líður. Hvort áhættan við að halda áfram sé meiri eða minni en áhættan við að standa í stað er dómur sem hver kjósandi þarf að kveða upp fyrir sig.

Þetta mat er óháð og óflokksbundið. Höfundar hafa enga viðskiptahagsmuni af niðurstöðu þjóðaratkvæðagreiðslunnar.

Höfundar: Matthías Ólafsson og Dr. Cailean Macleod

Meiri upplýsingar (á ensku) á olafssonadvisory.com