Hljómar kunnug­lega ekki satt?

Mjög langur vegur er frá því að helztu lögspekingar landsins séu einróma í þeirri afstöðu að rétt sé að frumvarp Þórdísar Kolbrúnar Reykfjörð Gylfadóttur, utanríkisráðherra og varaformanns Sjálfstæðisflokksins, sem kennt hefur verið við bókun 35 við EES-samninginn, verði að lögum þrátt fyrir fullyrðingar stjórnvalda um annað. Frumvarpið felur sem kunnugt er í sér að bundið verði í lög að regluverk frá Evrópusambandinu sem innleitt er hér á landi í gegnum samninginn hafi forgang gagnvart innlendri lagasetningu.

Við Íslendingar fengum síðast að heyra fullyrðingar um meinta einróma afstöðu hérlendra lögspekinga þegar þáverandi vinstristjórn reyndi ásamt stjórnvöldum í Hollandi og Bretlandi auk ráðamanna Evrópusambandsins að koma Icesave-skuldaklafa Landsbanka Íslands á herðar okkar. Þá var málflutningur stjórnvalda sá að við yrðum að sætta okkur við það, við hefðum ekkert val, ekki væri hættandi á það að fara dómstólaleiðina og að um þjóðréttarlega skuldbindingu væri að ræða. Hljómar kunnuglega ekki satt?

Málið varðandi frumvarp Þórdísar er fyrir vikið í raun miklu stærra en til að mynda bæði Icesave-málið og þriðji orkupakki Evrópusambandsins hér um árið. Frumvarpið nær þannig ekki einungis til tilskipunar sambandsins um innistæðutryggingar eins og í Icesave-málinu eða þeirra lagagerða sem tilheyra þriðja orkupakkanum heldur allra lagagerða tengdum bæði fjármálageiranum sem komið hafa og munu koma í gegnum EES-samninginn, allra lagagerða að sama skapi varðandi orkumálin og alls annars í gegnum hann.

Óútskýrður viðsnúningur

Verði frumvarp Þórdísar að lögum verður til ný forgangsregla í íslenzkum rétti. Ólíkt þeim forgangsreglum sem þegar gilda um almenna lagasetningu, þar sem yngri lög ganga fyrir eldri og sértækari fyrir almennari, mun nýja reglan miðast við það eitt að um sé að ræða innleiðingu á regluverki frá Evrópusambandinu í gegnum EES-samninginn. Ástæðan er einkum sú að löggjöf sambandsins nýtur forgangs gagnvart löggjöf ríkja þess og krafa gerð um að hið sama gildi um Ísland vegna aðildar landsins að samningnum.

Málið hófst árið 2012 þegar Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) óskaði eftir upplýsingum um það hvernig bókun 35 hefði verið innleidd hér á landi. Tæpum tuttugu árum eftir að EES-samningurinn tók gildi. Fram að því höfðu engar athugasemdir verið gerðar í þeim efnum. Mikil samskipti áttu sér stað við stofnunina í rúman áratug þar sem stjórnvöld vörðu þá leið sem farin var og höfnuðu kröfu ESA. Frumvarp Þórdísar var síðan lagt fram í marz 2023 þvert á fyrri málflutning stjórnvalda. Viðsnúningur sem enn er óútskýrður.

Viðsnúningurinn er raunar enn undarlegri í ljósi minnisblaðs utanríkisráðuneytisins til utanríkismálanefndar Alþingis árið 2020 þar sem reifuð voru í átta liðum helztu mótrök Íslands gegn kröfu ESA eins og fjallað var um í Morgunblaðinu 26. apríl 2023. Þar var meðal annars bent á tómlæti ESA í áratugi og að lagabreyting, líkt og frumvarp Þórdísar kveður á um, væri tæplega möguleg án veigamikillar stjórnarskrárbreytingar sem óvíst væri að þjóðin yrði reiðubúin að sætta sig við. Ófáir lögspekingar eru sama sinnis.

„Framtíð lýðræðis á Íslandi“

Tveir fyrrverandi hæstaréttardómarar hafa til að mynda lýst þeirri afstöðu sinni að bókun 35 samrýmist ekki stjórnarskrá lýðveldisins, þeir Markús Sigurbjörnsson og Jón Steinar Gunnlaugsson. Alvarleg varnaðarorð hafa eins verið viðruð af Stefáni Má Stefánssyni, lagaprófessor og helzta sérfræðingi landsins í Evrópurétti, sem sat í upphaflegri nefnd stjórnvalda sem taldi EES-samninginn standast stjórnarskrána. Hins vegar var það mat byggt á afgreiðslu bókunar 35 á þann hátt sem gert var og ætlunin er nú að breyta.

Fram kom enn fremur í umsögn um frumvarp Þórdísar sem Stefán Már sendi til utanríkisráðuneytisins í byrjun marz 2023 ásamt Arnaldi Hjartarsyni, aðjúnkt við lagadeild Háskóla Íslands, að sú breyting á lögum um Evrópska efnahagssvæðið sem frumvarpið myndi hafa í för með sér vekti ekki aðeins upp áleitin stjórnskipuleg álitamál „heldur einnig almennar spurningar um hlutverk Alþingis og framtíð lýðræðis á Íslandi.“ Færa þeir þar haldbær rök fyrir því að efni frumvarpsins standist í reynd ekki lögfræðilega skoðun.

Fullyrða má þannig svo gott sem að Ísland hefði ekki orðið aðili að EES-samningnum fyrir 30 árum ef litið hefði verið svo á að innleiða þyrfti bókun 35 við samninginn eins og reynt hefur verið af hálfu stjórnvalda og enn á að reyna. Bæði sé horft til umræðna á vettvangi stjórnmálanna á þeim tíma og í röðum lögspekinga. Hvernig staðið var að málum í upphafi var í raun ein helzta forsenda þess að af aðildinni varð. Krafan um forgang regluverks Evrópusambandsins felur því í raun í sér algeran forsendubrest í þeim efnum.

Höfundur er sagnfræðingur og alþjóðastjórnmálafræðingur (MA í alþjóðasamskiptum með áherzlu á Evrópufræði og öryggis- og varnarmál).