Þegar al­menningsálit er lesið sem um­boð

Um aðildarviðræður, aðlögun og það sem oft fellur milli stafs og hurðar

Nýlegar fréttir um að meirihluti Íslendinga sé hlynntur aðildarviðræðum við Evrópusambandið hafa verið túlkaðar sem merki um breytta afstöðu almennings. Slíkar niðurstöður eru oft settar fram sem pólitískt umboð til að „hefja ferlið á ný“. En hér er ástæða til að staldra við og spyrja: hvað er það í raun sem almenningsálit segir okkur — og hvað segir það ekki?

Í fræðilegri umræðu um public opinion er löng hefð fyrir því að vara við því að lesa einstakar skoðanakannanir sem bein fyrirmæli til stjórnvalda. Almanningsálit er ekki ein, stöðug afstaða, heldur samansafn viðhorfa sem mótast af spurningagerð, upplýsingum, samhengi og reynslu. Það getur verið flókið, mótsagnakennt og jafnvel tvírætt. Fólk getur viljað umræðu án þess að vilja niðurstöðu, ferli án þess að vilja afleiðingar.

Í slíku samhengi skiptir máli að greina á milli upplýsinga og túlkunar. Þegar fréttir byggja að mestu á mati einstakra sérfræðinga — jafnvel prófessora — án gagna, samanburðar eða mótvægis, erum við ekki að lesa greiningu heldur skoðun. Skoðanir eiga fullt erindi í umræðu, en þær verða ekki sjálfkrafa staðreyndir af því einu að þær koma frá valdastöðu.

Þetta misræmi kemur skýrt fram í ESB-umræðunni. Íslendingar hafa ítrekað lýst vilja til að „ræða málið“ eða „kanna stöðuna“, en mun færri lýsa stuðningi við sjálfa aðildina. Það eitt og sér ætti að vara við einföldum túlkunum. Aðildarviðræður eru ekki hlutlaus samræða, heldur upphaf stjórnsýslulegs ferlis sem hefur efnislegar, stjórnsýslulegar og fjárhagslegar afleiðingar — óháð því hvort aðild endar með samþykkt eða höfnun.

Hér skiptir máli að greina á milli pólitísks vilja og stjórnsýslulegrar virkni. Í umræðunni er stundum látið að því liggja að viðræður séu eins konar „öruggt rými“ þar sem hægt sé að skoða kosti og galla án skuldbindinga. Sú hugmynd stenst illa þegar rýniskýrslur og aðlögunarkröfur ESB eru lesnar bókstaflega. Þar er ekki verið að leggja fram hugmyndir eða valkosti, heldur kröfur um kerfisbreytingar sem þurfa að vera uppfylltar fyrir aðild.

Rýniskýrslur framkvæmdastjórnar ESB lýsa aðlögun ekki sem hugmyndafræðilegri vegferð heldur sem stofnanabreytingu. Þær krefjast tiltekins stjórnsýslulíkans: sjálfstæðrar framkvæmdar greiðslna, samþættra eftirlitskerfa, sjálfvirkra skilyrða og staðbundins eftirlits. Þetta er ekki tæknileg útfærsla sem hægt er að prófa tímabundið, heldur heildstætt kerfi sem byggir á aðskilnaði hlutverka, stöðluðum ferlum og varanlegu stofnanaminni.

Þegar slík kerfi eru sett á laggirnar eru þau einfaldlega ekki afturkræf á þann hátt sem oft er gefið til kynna. Þau kalla á sérhæft starfsfólk, gagnasöfnun, reglubundið eftirlit og stöðugan rekstrarkostnað. Það er því villandi að tala um aðlögun sem „ókeypis æfingu“ eða einfalt stjórnsýsluverkefni. Kostnaðurinn er ekki aukaatriði; hann er innbyggður í kerfið sjálft.

Í þessu ljósi verður spurningin um almenningsálit flóknari. Ef fólk svarar könnun með þeim skilningi að viðræður séu fyrst og fremst pólitísk umræða, en ekki upphaf að kerfisbreytingum, þá er hætt við að niðurstöður séu lesnar sem umboð sem þær eru ekki. Fræðin um public opinion leggja einmitt áherslu á þetta: almenningsálit mótast af upplýsingum. Þar sem upplýsingar um ferla og afleiðingar eru óljósar, verður álitið ófullmótað.

Að benda á þetta er í raun forsenda upplýstrar umræðu. Í lýðræðisríki er ekki nóg að spyrja hvað fólk vill; það þarf líka að spyrja hvað fólk veit og hvaða forsendur liggja að baki svörunum. Annars er hætt við að pólitísk ákvarðanataka byggi á misskilningi — ekki á vilja.

Ef almenningsálit á að gegna hlutverki í slíkum ákvörðunum þarf umræðan að ná lengra en tölur í könnunum. Hún þarf að fjalla um texta, ferli og afleiðingar. Annars er hætt við að vilji til umræðu sé túlkaður sem samþykki fyrir ferli sem fáir hafa raunverulega kynnt sér. Þar liggur ábyrgðin — ekki hjá almenningi, heldur fyrst og fremst hjá þeim sem móta umræðuna.

Höfundur er hagfræðingur og í stjórn Heimssýnar.