Utan­að­komandi lög­maður fékk að­gang að saka­máli

Í bréfi umboðsmanns til Ríkislögreglustjóra og dómsmálaráðherra segir að árið 2022 hafi umboðsmanni borist kvörtun vegna ákvörðunar embættis héraðssaksóknara um að veita lögmanni, fyrir hönd lögaðila, aðgang að gögnum máls eiginmanns viðkomandi, sem þá var látinn. 

Gögnin hafi orðið til í tengslum við rannsókn á hendur manninum vegna ætlaðra brota á skattalögum. Ákvörðun héraðssaksóknara hafi verið byggð á því að lögmaðurinn hefði sýnt nægjanlega fram á lögvarða hagsmuni umbjóðanda síns af því að fá aðgang að umbeðnum gögnum og hún studd við fyrirmæli ríkissaksóknara um aðgang að gögnum sakamála sem er lokið.

Umboðsmaður hafi lokið athugun sinni á kvörtuninni þar sem skilyrði laga um umboðsmann Alþingis, fyrir meðferð kvörtunar voru ekki uppfyllt. Við athugun á málinu hafi það hins vegar vakið athygli umboðsmanns að lögmanni lögaðila, sem hvorki naut stöðu sakbornings né brotaþola, hefði verið veittur aðgangur að gögnunum. Af þessu tilefni hafi verið ákveðið að taka téð fyrirmæli ríkissaksóknara til athugunar á grundvelli frumkvæðisheimildar umboðsmanns.

Taldi lögaðilan eiga hagsmuna að gæta

Í bréfinu segir að umboðsmaður hafi óskað eftir því að ríkissaksóknari gerði umboðsmanni grein fyrir því á hvaða lagagrundvelli það byggðist að heimila öðrum en sakborningi og brotaþola aðgang að gögnum í sakamálum sem er lokið, að vissum skilyrðum uppfylltum.

Í svarbréfi Ríkissaksóknara komi fram að þótt ákvæði stjórnsýslulaga takmarkist við þá sem teljist sakborningur eða brotaþoli í viðkomandi máli hafi ríkissaksóknari litið svo á að þeir sem á grundvelli laga annist hagsmunagæslu fyrir hönd þessara aðila eða hafi tiltekin tengsl við þá geti haft lögvarða hagsmuni til aðgangs að gögnum málsins. 

Í þessu efni megi benda á að samkvæmt lögum um meðferð sakamála, sé kveðið á um sérreglur sem gildi um aðild annarra en brotaþola og sakbornings að sakamálum og megi í þessu sambandi nefna lögráðamenn, fyrirsvarsmenn lögaðila og nákomna ættingja látins brotaþola og/eða dómfellda. 

Í þessu sambandi sé í bréfinu einnig vísað til laga um breytingu á lögum um meðferð sakamála um bætta réttarstöðu brotaþola, fatlaðs fólks og aðstandenda. Þá sé bent á ákvæði almennra hegningarlaga, sem varðar heimild forráðamanns og nákominna ættingja látins einstaklings til höfðunar einkarefsimáls. 

Ríkissaksóknari telji því rétt að líta svo á að um rýmkaða aðild sé að ræða í tilvikum þegar aðrir en brotaþolar og sakborningar geti sýnt fram á lögvarða hagsmuni til aðgangs að gögnum sakamáls að uppfylltum öðrum skilyrðum. Ávallt yrði þó um þrönga lagatúlkun að ræða þegar þetta álitaefni komi til skoðunar.

Varðandi aðgang annarra en þeirra sem gæta hagsmuna brotaþola, sakbornings eða dómfellda komi fram í svarbréfi ríkissaksóknara að samkvæmt lögum um vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi, sé lögreglu heimilt að miðla persónuupplýsingum til annarra opinberra aðila og einkaaðila að því marki sem nauðsynlegt er til að þeir geti sinnt lögbundnum hlutverkum sínum eða gætt lögvarinna hagsmuna sinna, auk þess sem miðlun slíkra upplýsinga sé heimil samkvæmt samþykki hins skráða. 

Ákvæði laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga gildi að öðru leyti um miðlun framangreindra upplýsinga. Vegna fyrirspurnar umboðsmanns hafi ríkissaksóknari bent sérstaklega á að í athugasemdum við grein í frumvarpi til laga um vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi komi fram að lögreglu sé heimilt að miðla persónuupplýsingum til tryggingafélaga til uppgjörs á tjóni. Í þessu sambandi sé einnig bent á reglugerð um skrár lögreglu og vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi. 

Slík miðlun sé nauðsynleg til að vernda lögvarða hagsmuni í skilningi laga um vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi.

Ekki verði séð að gögnin komi öðrum en sakborningi og brotaþola við

Í bréfi umboðsmanns segir að í fyrirmælum ríkissaksóknara sé meðal annars mælt fyrir um að heimila megi hverjum þeim sem sýnir fram á að hann hafi lögvarinna hagsmuna að gæta aðgang að rannsóknargögnum sakamáls sem er lokið nema sérstök sjónarmið til verndar sakborningi, vitnum eða öðrum aðilum mæli gegn því. 

Samkvæmt stjórnsýslulögum eigi aðili máls rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn sem varða tiltekið mál hjá stjórnvaldi. Í nefndu ákvæði laganna segi hins vegar að ákvæði laganna taki ekki til rannsóknar sakamáls og meðferðar þess að öðru leyti. Þó geti sakborningur og brotaþoli krafist þess að fá að kynna sér gögn málsins eftir að það hefur verið fellt niður eða því lokið með öðrum hætti. 

Af þessu ákvæði leiði að teljist stjórnsýslumál varða rannsókn sakamáls í skilningi laga um um meðferð sakamála, eða meðferð þess að öðru leyti, eigi meginregla stjórnsýslulaga ekki við um aðgang að gögnum slíks máls. Reglur sakamálalaga gildi þá um rétt sakbornings og brotaþola til aðgangs að gögnum þeirra nema áðurnefnd undantekning um þau tilvik þegar mál hafa verið felld niður eða lokið, eigi við.

Réttur sakbornings og brotaþola til aðgangs að gögnum sakamáls á grundvelli stjórnsýslulaga verði samkvæmt þessu virkur eftir að endanlegur dómur gengur eða þegar lögreglustjóri hefur ákveðið að vísa kæru frá eða hætta rannsókn sem þegar er hafin, mál hefur verið fellt niður skv. 145. gr. eða fallið hefur verið frá saksókn.

Eins og nefnd grein stjórnsýslulaga verður skýrð samkvæmt orðanna hljóðan verði ekki séð að aðrir en sakborningur og brotaþoli, og þá eftir atvikum þeir sem sinna hagsmunagæslu fyrir þá, geti byggt rétt sinn til aðgangs að gögnum á ákvæðinu. Auk þess verði ekki séð að neitt í tiltækum lögskýringargögnum styðji aðgang annarra að téðum gögnum. Í ljósi þess hvernig fyrirmælin eru sett fram í fyrirmælum ríkissaksóknara, það er að kveða á um að heimilt sé að veita hverjum þeim aðgang að umræddum gögnum sem sýnir fram á lögvarða hagsmuni, án frekari takmarkana eða skilyrða um tengsl við eða hagsmunagæslu fyrir sakborning eða brotaþola, verði ekki séð að ákvæðið geti að þessu leyti talist eiga sér stoð í stjórnsýslulögum. 

Þeirri ábendingu sé því komið á framfæri við Ríkissaksóknara að taka framsetningu ákvæðisins til endurskoðunar með þetta í huga.

Lögreglan hafi stundum rúma heimild til að veita aðgang að gögnum

Í bréfinu segir að almennt sé gerður greinarmunur á rétti borgara annars vegar til aðgangs að upplýsingum í vörslum opinberra aðila og hins vegar heimild opinberra aðila til að miðla upplýsingum að eigin frumkvæði. 

Hvað snerti síðara atriðið sé litið svo á að opinberir aðilar, þar með talið löggæsluyfirvöld, njóti í ákveðnum tilvikum heimildar til að miðla upplýsingum og gögnum án tillits til þess hvort þau séu háð upplýsingarétti almennings, aðila sjálfs, eða aðila stjórnsýslumáls. Í sumum tilvikum styðjist slík heimild við ákvæði settra laga. Slíka heimild sé að finna í lögum um vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi, en samkvæmt ákvæðinu megi miðla persónuupplýsingum, sem lögbært yfirvald hefur safnað í löggæslutilgangi, til opinberra aðila og einkaaðila að því marki sem nauðsynlegt er til að þeir geti sinnt lögbundnum hlutverkum sínum eða gætt lögvarinna hagsmuna sinna.

Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að lögunum komi fram að gert sé ráð fyrir að í reglugerð, sem ráðherra er falið að setja á grundvelli laganna, eigi að leitast við að telja upp með tæmandi hætti þau tilvik þar sem lögbærum yfirvöldum er heimilt að miðla upplýsingum til annarra stjórnvalda og einkaaðila. 

Rík sjónarmið um nauðsyn þess að tryggja rétt einstaklinga til verndar krefjist þess að skýrt sé kveðið á um miðlunarheimildir með atviksbundnum hætti. Engu að síður hafi verið ákveðið að haga orðalagi ákvæðisins með þeim hætti að unnt sé að byggja miðlun á því einu og sér, enda nauðsynlegt að eitthvert svigrúm sé til staðar að þessu leyti. Almennu miðlunarheimildina beri hins vegar að túlka þröngt og takmarkist hún einnig eðli máls samkvæmt af þagnarskylduákvæðum í lögum.

Í reglugerð um skrár lögreglu og vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi, sem sett er með stoð í lögum um vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi sé fjallað um miðlun persónuupplýsinga í öðrum tilgangi en löggæslu, þótt ekki sé þar sérstaklega vísað til nefndrar laganna. Þar komi fram að þeim megi miðla til annarra opinberra aðila eða einkaaðila í eftirfarandi tilvikum:

• Lögreglu er heimilt að miðla persónuupplýsingum til tryggingafélags sem hefur með höndum uppgjör vegna tjóns og upplýsingarnar eru félaginu nauðsynlegar til að ljúka uppgjörinu.
• Lögreglu er heimilt að miðla persónuupplýsingum til stjórnarmeðlims eða lögmanns húsfélags sem starfar á grundvelli laga nr. 26/1994 um fjöleignarhús, að því gefnu að upplýsingarnar séu félaginu nauðsynlegar til að gæta mikilvægra lögvarinna hagsmuna þess.
• Lögreglu er heimilt að miðla persónuupplýsingum til Samgöngustofu vegna slysaskrár.

Líkt og áður greinir verði að leggja til grundvallar að heimilt sé að byggja miðlun persónuupplýsinga, sem stjórnvöld hafa safnað í löggæslutilgangi, til utanaðkomandi aðila á ákvæði laga um vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi, einu og sér. Ekki verði því annað séð en að fyrirmæli ríkissaksóknara geti sótt stoð í ákvæðið. 

„Engu að síður tel ég rétt að vekja athygli á því að miðlun upplýsinga samkvæmt ákvæðinu er háð því skilyrði að upplýsingarnar séu viðtakandanum nauðsynlegar í því skyni að hann geti gætt lögbundins hlutverks síns eða gætt lögvarinna hagsmuna sinna, auk þess sem lögskýringargögn bera með sér að skilyrðið skuli túlkað með þröngum hætti. Þá gera lög ráð fyrir að slíkar miðlunarheimildir takmarkist af samspili við þagnarskyldureglur.“

Í þessu samhengi bendi umboðsmaður jafnframt á að skilyrði laga um lögvarða hagsmuni kunna að vera framkvæmd með ólíkum hætti á mismunandi sviðum réttarkerfisins. Í stjórnsýslurétti feli skilyrðið til dæmis almennt í sér að úrlausn stjórnsýslumáls verði að hafa þýðingu fyrir stöðu aðila að lögum en þegar tekin er afstaða til þess verði almennt að gæta töluverðrar varfærni. Þannig þyrfti til að mynda almennt að liggja fyrir með nokkuð skýrum hætti að úrlausn ágreinings hefði ekkert raunhæft gildi fyrir viðkomandi svo að unnt yrði með réttu að fullyrða að hann hefði ekki lögvarða hagsmuni af úrlausninni. 

Mat að þessu leyti ráðist meðal annars af því um hvaða svið stjórnsýslunnar er að ræða. Þá sé ekki unnt að fullyrða að beiting skilyrðisins í stjórnsýslurétti falli að öllu leyti saman við framkvæmd hinnar óskráðu meginreglu einkamálaréttarfars um lögvarða hagsmuni. Þegar veittur er aðgangur að gögnum sakamála sem er lokið, sem telja verður með viðkvæmari upplýsingum sem varðveittar eru í stjórnsýslunni, sé þannig vert að huga að þeim réttaráhrifum sem ólík beiting skilyrðisins um lögvarða hagsmuni getur haft í för með sér.

„Með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem rakin eru hér að framan er þeirri ábendingu komið á framfæri við ríkissaksóknara að gæta þess að haga framkvæmd á grundvelli téðra fyrirmæla þannig að hún feli í sér að úr hverju tilviki sem kemur til úrlausnar á grundvelli þeirra sé leyst atviksbundið og þannig dregið úr hættu á því að gögnum sakamála, sem er lokið, verði miðlað til utanaðkomandi þannig að brjóti í bága við réttindi hins skráða í einstökum tilvikum.“

Að lokum þyki rétt að benda á að í áðurtilvitnuðu ákvæði reglugerðarinnar sé að finna þrjú afmörkuð tilvik þar sem miðlun upplýsinga telst heimil. Umboðsmaður hafi ekki forsendur til að meta hvort ákvæðið uppfylli þær kröfur, sem fram koma í lögskýringargögnum að baki ákvæði laga um vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi , um að reglugerðin geymi því sem næst tæmandi talningu tilvika að þessu leyti. 

„Ég bendi hins vegar á að þau sjónarmið sem lýst er í lögskýringargögnunum og varða rétt einstaklinga til verndar friðhelgi einkalífs krefjast þess að stjórnvöld leitist við að miðla ekki persónuupplýsingum, sem unnar hafa verið í löggæslutilgangi, umfram þau tilvik sem reglugerðin lýsir nema í undantekningartilvikum.“

Þess sé óskað að ríkissaksóknari og dómsmálaráðherra upplýsi umboðsmann um hvort þær ábendingar sem koma fram í bréfinu hafi orðið tilefni til einhverra viðbragða af þeirra hálfu eigi síðar en 1. júní næstkomandi.