Hættið að þykjast standa með mann­réttindum – hafnið nýju út­lendinga­frum­varpi

Kæru þingmenn ríkisstjórnarmeirihlutans. Gerið þið ykkur örugglega grein fyrir hvaða frumvarpi þið eruð að tala fyrir í málefnum flóttafólks og umsækjenda um alþjóðlega vernd? Þær breytingar sem ríkisstjórn Íslands ætlar gera á lögum um útlendinga, nái það frumvarp sem nú er til meðferðar á Alþingi fram að ganga, eru líklegri til að auka kostnað heldur en að leiða til sparnaðar á opinberu fé. Það er ljóst hverjum sem vill sjá það að auknar heimildir til afturköllunar verndar og nýr dvalarleyfisflokkur „umborinnar dvalar“ kemur til með að skapa stóraukna vinnu í stjórnsýslukerfinu með tilheyrandi kostnaði. Enn alvarlegra er þó að breytingarnar eru ómannúðlegar og veikja enn frekar réttarstöðu umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttafólks hér á landi. Yfirlýsingar og viðbrögð þingmanna stjórnarmeirihlutans vekja upp þá spurningu hvort að þingmenn geri sér yfir höfuð grein fyrir því hvaða lög stendur til að setja í þeirra nafni.

Frá því að núverandi lög um útlendinga tóku gildi í janúar 2017 hefur lögunum endurtekið verið breytt og þau holuð að innan. Réttindi þessa viðkvæma hóps verða sífellt takmarkaðri og torsóttari og áfram heldur ballið. Fram til þessa hefur málaflokkurinn verið á borði Sjálfstæðisflokksins, en ef einhver hélt að haldið yrði betur á spöðunum við það að Viðreisn tæki við málaflokknum þá var það mikill misskilningur. Áhugavert er að lesa stefnu Viðreisnar í þessu sambandi. „Mannréttindi eru grundvöllur fjölbreytts mannlífs“ er eitt af meginmarkmiðum Viðreisnar í innanríkismálum skv. ályktun landsþings flokksins frá því í september sl. en hljóð og mynd fara ekki alveg saman þegar sú stefna er lesin í sömu andrá og frumvarpið.

Raunin er sú að það virðist litlu skipta þó að ný ríkisstjórn, sem gefur sig út fyrir að standa með mannréttindum, undir forystu Viðreisnar í þessum málaflokki, sé nú við völdin. Eins og bent hefur verið á innan úr Sjálfstæðisflokki er ekki að sjá að það sé annar flokkur sem hefur tekið við dómsmálaráðuneytinu í þessum málaflokki. Engu skiptir hver ræður, allir sem stjórna þessu ráðuneyti róa í sömu átt og gera sitt besta til að takmarka réttindi þessa hóps enn frekar. Maður kemst ekki hjá því að velta því fyrir sér hvort þetta frumvarp hafi raunverulega verið tekið til gagnrýninnar skoðunar innan hins meinta mannréttindaflokks Viðreisnar og innan ríkisstjórnarflokkanna almennt. Getur verið að þær breytingar sem lagðar eru til séu til komnar vegna pólitískrar sannfæringar dómsmálaráðherra og ríkisstjórnarmeirihlutans, eða er einungis gleypt við því sem kemur innan frá embættismönnum innan úr dómsmálaráðuneytinu? Hvort stjórnar dómsmálaráðuneytið dómsmálaráðherra eða dómsmálaráðherra dómsmálaráðuneytinu?

Í þokkabót er enginn stjórnarandstöðuflokkur sem hefur minnsta áhuga á réttindum flóttafólks og umsækjenda um alþjóðlega vernd, svo það er fyrirsjáanlegt að þessi lagabreyting sigli í gegnum þingið án mótmæla.

Fyrirhugaðar breytingar eru skv. greinargerð með frumvarpinu m.a. settar fram í þeim tilgangi að samræma íslenska löggjöf við löggjöf Norðurlanda, jafnvel þó að reyndin sé sú að löggjöf annarra Norðurlanda á þessu sviði sé ekki mjög samræmd, og að einhverju leyti við stefnu ESB í málaflokknum. Einnig á að koma í veg fyrir aðdráttarafl inn í íslenskt verndarkerfi og þá er því haldið fram að í fyrirhuguðum breytingum felist sparnaður fyrir íslenska ríkið.

Í frumvarpinu eru settar ýmsar reglur sem þrengja að réttindum flóttafólks og umsækjenda um alþjóðlega vernd. Þær verða ekki allar tíundaðar í grein þessari, en svo þær helstu séu nefndar, þá stendur til að:

• Afnema „18 mánaða“ reglu: Í ákveðnum tilfellum hefur svokölluð 18 mánaða regla leitt til þess að umsækjendur um alþjóðlega vernd hafa fengið mannúðarleyfi hér á landi vegna óhóflegs vinnslutíma íslenskra útlendingayfirvalda. Fyrirsjáanleg áhrif þess að reglan verði afnumin er sú að vinnslutími umsókna um alþjóðlega vernd mun stóraukast. Það er grundvallarmisskilningur að ástæða þess að umsækjendur um alþjóðlega vernd haldi málum sínum til streitu til langs tíma og kæri synjunarákvarðanir til kærunefndar útlendingamála hafi eitthvað að gera með 18 mánaða regluna. Í yfirgnæfandi meirihluta tilfella eru umsóknir um alþjóðlega vernd settar fram í góðri trú af fólki sem er að flýja raunverulegar hættulegar aðstæður og telur sig uppfylla skilyrði þess að teljast flóttamenn. Það er algjörlega ósönnuð spámennska að byggja á því að umsóknum og/eða kærum muni fækka við það eitt að afnema 18 mánaða regluna. Það sem er hins vegar mjög augljóslega fyrirsjáanlegt er að með afnámi reglunnar hverfur hvati yfirvalda til að gæta að málsmeðferðartíma. Við þetta fjölgar ókláruðum umsóknum um alþjóðlega vernd og hver og einn umsækjandi verður dýrari fyrir íslenska ríkið, enda er það eins og gefur að skilja mun dýrara að halda uppi umsækjanda um alþjóðlega vernd (sem íslenska ríkið bannar að vinna og er því í mörgum tilfellum óviljandi fjárhagslegur baggi) í meira en 18 mánuði heldur en minna en 18 mánuði. Þetta er einföld stærðfræði.
• Afnema afturvirkt 18 mánaða reglu í málum þeirra sem þegar eru með umsókn í ferli: 18 mánaða reglan hefur verið í gildi frá því að lög um útlendinga tóku gildi árið 2017. Fjölmargir umsækjendur um alþjóðlega vernd eru í þeirri stöðu að hafa þegar fyrir löngu síðan sótt um alþjóðlega vernd. Einstaklingar sem í einhverjum tilfellum nálgast mjög 18 mánaða vinnslutíma en hafa þó ekki enn beðið alveg svo lengi. Með frumvarpinu verður reglan afnumin og mun hún ekki eiga við um þær umsóknir sem þó hafa löngu verið lagðar fram og eru í vinnslu, heldur einungis í málum þeirra sem hafa þegar siglt yfir 18 mánaða vinnslutíma. Afnám reglunnar gegn þessum hópi felur í sér mjög íþyngjandi afturvirka lagasetningu, þar sem réttindum sem eru svo gott sem „í hendi“ er kippt af umsækjendum sem eru í góðri trú.
• Heimila afturköllun alþjóðlegrar verndar við illa skilgreindar aðstæður: Með frumvarpinu er lagt til að heimiluð verði afturköllun alþjóðlegrar verndar, m.a. vegna svokallaðra „alvarlegra brota“. Í frumvarpinu eru tiltekin brot talin upp í dæmaskyni en ekki er skilgreint nákvæmlega hvaða brot teljast „alvarleg“ heldur eru dyrnar allt of opnar fyrir framkvæmdavaldið til að túlka það eftir eigin höfði. Þá stendur til að heimila afturköllun alþjóðlegrar verndar á grundvelli „endurtekinna brota“, m.a. fíkniefnabrota og þjófnaðarbrota. Með öðrum orðum, til stendur að heimila þá gríðarlega íþyngjandi ákvörðun sem fólgin er í afturköllun alþjóðlegrar verndar, á þeim grundvelli einum að einstaklingur hafi gerst sekur um ítrekuð minni háttar brot. Þessi regla er sannarlega séríslensk og á sér enga fyrirmynd á Norðurlöndum eða í ESB-rétti, enda er það vel þekkt sjónarmið í flóttamannarétti að einungis mjög alvarleg brot geti leitt til afturköllunar alþjóðlegrar verndar og það er sorglegt að sjá að hér á landi standi til að ganga svona langt. Það vekur reyndar athygli að þessi regla virðist eiga upphaf sitt í nefndaráliti minnihluta allsherjar- og menntamálanefndar frá því að sambærilegt frumvarp var lagt fram síðasta þingvetur. Með nýja frumvarpinu hefur hins vegar verið fallið frá breytingu sem meirihlutinn sjálfur lagði til í tengslum við sama frumvarp, sem fól í sér jákvæða mannúðlega breytingu. Það virðist því vera mikilvægara fyrir meirihlutann að þóknast miðflokks- og sjálfstæðismönnum en að fara eftir eigin sannfæringu.
• Afnema skyldubundið mat á mannúðarleyfi við afturköllun verndar: Skv. núverandi lögum hvílir sú skylda á herðum Útlendingastofnunar að meta það hvort að útlendingur uppfylli skilyrði mannúðarleyfis ef vernd er afturkölluð. Í því samhengi skal ítrekað að vernd er alls ekki einungis afturkölluð vegna afbrota flóttamanna, heldur getur átt við um fleiri aðstæður, einkum breyttar aðstæður í heimaríki flóttamanns. Nú á að taka þetta skyldubundna mat úr lögunum. Þess í stað kemur möguleikinn á „umborinni dvöl“, sbr. næsta punkt. Þetta getur þá þýtt að einstaklingur sem með réttu myndi uppfylla skilyrði mannúðarleyfis, t.d. vegna slæmrar heilsu, fær aldrei tækifæri á slíku dvalarleyfi, heldur situr uppi með „umborna dvöl“. Rétt er að taka það fram að mannúðarleyfi er ekki dvalarleyfi sem hægt er að sækja um með almennri umsókn heldur er það aðeins veitt í tengslum við umsóknir um alþjóðlega vernd eða við afturköllun verndar.
• Búa til nýjan dvalarleyfisflokk „umborinnar dvalar“: Til stendur að búa til dvalarleyfi á grundvelli umborinnar dvalar. Þetta dvalarleyfi er einkum hugsað fyrir þá sem hafa fengið vernd sína afturkallaða ef ómögulegt er að senda viðkomandi til heimalandsins. Þeir sem lenda í þeirri stöðu að fá dvalarleyfi af þessu tagi eru svo fullkomlega undanþegnir möguleikanum á að eiga eðlilegt líf hér á landi. Lögin heimila Útlendingastofnun að meina útlendingi sem hefur slíkt dvalarleyfi að sækja um vinnu, þá má þvinga viðkomandi til þess að sinna tilkynningarskyldu, að halda sig á tilteknum stað eða gangast undir önnur þvingunarúrræði. Dvalarleyfið er veitt til stutts tíma, fyrst einungis 6 mánaða og þarf að endurnýja það reglulega. Handhafar dvalarleyfisins geta þá ekki öðlast ótímabundið dvalarleyfi, jafnvel ef viðkomandi dvelur hér löglega á grundvelli slíks leyfis, sinnir atvinnu og borgar skatta árum saman. Þá er sérstaklega ámælisvert að allar ákvarðanir sem teknar eru í tengslum við slík leyfi eru undanþegin grundvallarmálsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga. Því er ekki fyrir að finna andmælarétt, rétt til rökstuðnings, stjórnsýslukæru o.fl. Það á sem sagt að heimila gríðarlega íþyngjandi úrræði gegn einstaklingum í þessari stöðu en þeim er bannað að leita réttar síns.
• Útiloka umsækjendur um vernd sem framið hafa tiltekin lögbrot frá alþjóðlegri vernd: Í þessu felst að umsækjendum um alþjóðlega vernd sem framið hafa tiltekin brot verður meinað um verndina. Verndin er þannig ekki „afturkölluð“ í þessum tilfellum, heldur ekki veitt til að byrja með. Þetta stendur til að gera þrátt fyrir að fyrir liggi að slíkt lagaákvæði gangi beinlínis gegn flóttamannasamningi SÞ. Dómsmálaráðuneytið er vel meðvitað um þá stöðu, enda hefur ítrekað verið bent á þetta, m.a. af Flóttamannastofnun SÞ (UNHCR), en ekki er einu orði minnst á þetta í greinargerð með frumvarpinu.

Undanfarin ár hafa sem fyrr segir ítrekað og endurtekið verið gerðar breytingar á lögum um útlendinga. Oftast er eitt af markmiðunum meintur sparnaður. Endalaust þarf að breyta lögunum því að þessir blessuðu umsækjendur um vernd og flóttamenn og kerfið í kringum þá er allt saman svo dýrt í rekstri. Látið ykkur þó ekki koma á óvart, ef þetta frumvarp verður að lögum, að kostnaðurinn við kerfið haldi bara áfram að þenjast út. Þegar það gerist verður auðvitað þeim sem minnst mega sín kennt um.

Í tengslum við verndarkerfið mun aldrei verða hægt að búa til kerfi sem ekkert mun kosta. Það á heldur ekki að vera meginmarkmið verndarkerfisins að einblína öðru fremur á sparnað, heldur á markmið slíks kerfis fyrst og fremst að vera að veita fólki í neyð raunverulega vernd og ýta undir þátttöku og aðlögun þeirra að íslensku samfélagi. En fyrst sparnaður er það sem allt snýst um, þá er hér er ein hugmynd: Hvernig væri að leita raunverulegra lausna? Það er hægt að slá tvær flugur í einu höggi með mannúðlegri lagasetningu sem felur í sér lausnir sem geta raunverulega leitt til sparnaðar. Ég nefni í þessu sambandi eitt dæmi: Umsækjendum um alþjóðlega vernd er meinað um að vinna á meðan umsóknir þeirra eru í kæruferli hjá kærunefnd útlendingamála. Það væri sannarlega sparnaður fólginn í því að hleypa fólki í þeirri stöðu inn á vinnumarkaðinn á meðan það bíður lokasvars enda er það einfaldlega þannig að fólk sem vinnur borgar skatta í stað þess að þurfa að treysta á framfærslu ríkisins. Hér er ekki að ræða atriði sem er nein heildarlausn á vandanum en er þó öllu líklegri til að fela raunverulega í sér sparnað en þær kostnaðarsömu hugmyndir sem leiða af frumvarpinu í núverandi mynd.

Nýlega hefur blossað upp umræða um skiptar skoðanir innan Samfylkingarinnar vegna ómannúðlegrar brottvísunar flóttafjölskyldu frá Rússlandi þar sem um er að ræða pólitíska flóttamenn og börn þeirra, þ. á m. nýfædda tvíbura. Fjölskyldan var þvinguð til Króatíu og yfirgnæfandi líkur eru á því að hún verði þvinguð aftur til heimalandsins. Það nægir að skoða einfaldlega tölfræði yfir umsóknir Rússa um alþjóðlega vernd í Króatíu til að geta slegið því föstu. Víðir Reynisson, þingmaður flokksins og formaður Allsherjar- og menntamálanefndar sem m.a. fjallar um frumvarpið á Alþingi, segir að sér sé mjög brugðið yfir þessu máli en segir að það sé bara verið að fara eftir lögum. Hann nefnir að við verðum að vera tilbúin að endurskoða ómannúðlegar reglur. Forseti Alþingis gaf þessu „fýlukall“ á Facebook. Sorgleg brottvísun þessar fjölskyldu er bein afleiðing af þeirri lagasetningu sem hefur átt sér stað undanfarin ár þar sem lög um útlendinga hafa verið gerð sífellt harkalegri. Tilfelli eins og þetta verða bara fleiri ef frumvarpið fær fram að ganga.

Í samhengi við ummæli þingmannsins og „viðbrögð“ forseta Alþingis vaknar sannarlega upp sú spurning hvort að þingmenn meirihlutans hreinlega viti og skilji hvaða reglur ríkisstjórnin ætlar sér að setja. Vitið þið, kæru þingmenn, að þið eruð að stuðla að enn frekari afturför í réttindum umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttafólks hér á landi? Sögðu embættismenn innan úr dómsmálaráðuneytinu ykkur að þetta væri bara svona á Norðurlöndunum og þá fylgið þið því í blindni? Sérfræðingar, mannréttindasamtök og flóttamannastofnun SÞ eru ekki að lýsa yfir áhyggjum af þessari lagasetningu „af því bara“. Það þýðir ekki bara að vera voða leiður yfir því þegar lögin okkar og túlkun stjórnvalda á þeim lögum hefur í för með sér ómannúðlegar afleiðingar. Þeir sem starfa við þennan málaflokk eru vel meðvitaðir um það að brottvísun þessara ungabarna var ekki einsdæmi, hún var ekki óvenjuleg heldur var hún mjög dæmigerð. Kæra ríkisstjórn, ef þið hafið í alvöru áhuga á því að á Íslandi gildi sanngjarnar og mannúðlegar reglur í þessum málaflokki en ekki mannfjandsamlegar reglur, gerið þá eitthvað í því. Látið ekki þetta meingallaða frumvarp verða að lögum. Setjið frekar lög sem eru í samræmi við þá siðferðislegu sannfæringu sem þig gefið ykkur út fyrir að hafa. Sýnið hugrekki og standið í alvörunni með mannréttindum. Ef þið viljið á hinn bóginn setja lög sem eru til þess fallin að traðka enn frekar á viðkvæmasta hópi samfélagsins, þá er það auðvitað ykkar val. En ekki kasta ryki í augu almennings og þykjast gera það í nafni mannréttinda.

Höfundur er lögmaður og formaður FTA, félags talsmanna umsækjenda um alþjóðlega vernd.